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新時代長江大保護的法治保障

時間:2021-04-02 來源:《中國水利》雜志

制定長江保護法是黨中央確定的重大立法任務,在歷經一年時間的起草和一年時間的審議修改后,于2020年12月26日在十三屆全國人大常委會第二十四次會議上獲得全票通過,為保護中華民族母親河提供了有力的法治保障。作為長江保護法起草領導小組和工作專班的成員單位,水利部在草案起草和審議過程中發揮了重要作用,一些水利系統的人大代表、干部職工、專家學者、有關企業、行業協會等也利用參加座談會、評估會、草案公開征求意見等機會積極建言獻策,為長江保護法的順利出臺作出了很大貢獻。作為一名立法工作者,我簡單介紹一下這部法律的有關情況,談談體會,同時對下一步貫徹實施好這部重要法律提出一些建議。

一、進一步提高對長江保護法重要性的認識

制定長江保護法是十三屆全國人大常委會立法規劃確定的第一類立法項目,由全國人大環境與資源保護委員會(以下簡稱“環資委”)負責牽頭起草工作。沈躍躍、丁仲禮副委員長帶領環資委的同志,多次赴長江上中下游開展實地調研,環資委組織國務院有關部門的同志組成起草工作專班,在認真開展調查研究、充分聽取各方意見的基礎上,起草了長江保護法草案。

2019年12月,十三屆全國人大常委會第十五次會議對長江保護法草案進行了初次審議。2020年10月,常委會第二十二次會議對草案進行了第二次審議。12月,常委會第二十四次會議審議并表決通過了長江保護法草案。草案初審后的一年內,在全國人大常委會黨組的高度重視和強力推進下,大家克服新冠肺炎疫情和長江流域洪澇災害的不利影響,保證這部重要法律順利出臺,實屬不易。

特殊時期在開展實地調研、召開座談會等方面有許多不便,立法機關也創新工作方式,比如委托法工委基層立法聯系點開展調研、采取現場和視頻會議相結合等方式聽取意見??偟膩碚f,長江保護法是各方高度重視、積極參與、共同努力的結果。特別是推動長江經濟帶發展領導小組辦公室及各小組成員單位,包括國家發展改革委、水利部、生態環境部、自然資源部、交通運輸部、農業農村部、國家林草局等,齊心聚力、團結協作、認真履職、顧全大局,不僅為修改好法律草案提供了很多幫助,也為如何做好涉及部門眾多、領域廣泛、職責交叉的立法工作積累了寶貴經驗。

這部法律從立項到出臺,黨中央、全國人大常委會和國務院及其部門、社會各方面、專家學者,特別是長江流域的人民群眾都高度重視。在貫徹實施中,要進一步增強對這部法律重要意義的認識。

第一,長江保護法是貫徹落實習近平總書記關于長江保護的重要指示要求和黨中央重大決策部署的重要舉措。習近平總書記高度重視長江保護和長江經濟帶發展,2016年1月、2018年4月、2020年11月,習近平總書記分別在重慶、武漢、南京主持召開推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話,對長江保護作出重要部署。習近平總書記專門指出,長江保護法治進程滯后,要抓緊制定一部長江保護法,讓保護長江生態環境有法可依。2016年黨中央、國務院印發的《長江經濟帶發展規劃綱要》,還有一些黨中央文件,都明確提出要制定長江保護法。制定好長江保護法,就是以法律的形式將習近平總書記關于長江保護的重要指示要求和黨中央有關重大決策部署制度化、法定化,將其轉化為國家意志和全社會的行為準則。實施好長江保護法,就是踐行習近平生態文明思想,進一步推動生態優先、綠色發展,共抓大保護、不搞大開發,統籌協調、科學規劃、創新驅動、系統治理等新理念新要求和黨中央決策部署的貫徹落實。全國人大常委會高度重視制定長江保護法的工作。栗戰書委員長對全面貫徹習近平總書記關于長江保護的重要指示精神,做好長江保護法立法工作提出明確要求,并兩次出席專門會議推進長江保護法的制定和實施工作。第一次是2019年6月,在蘇州召開的長江保護法立法座談會,栗戰書委員長提出了制定長江保護法需要把握的八個重點方面。第二次是2021年1月22日,在北京人民大會堂召開的長江保護法實施座談會,提出了貫徹實施長江保護法需要把握的六個重點方面。這些重點內容,新聞媒體報道比較充分,我們要認真學習,堅決貫徹。

第二,長江保護法為長江母親河永葆生機活力、中華民族永續發展提供了法治保障。長江全長6300多km,流域面積180萬km2,長江流域占有全國1/3的水資源、3/5的水能資源,還具有獨特的自然生態系統、豐富的野生動植物資源和礦產資源,是我國重要的戰略水源地、生態寶庫和黃金水道,千百年來哺育了中華民族、滋養了中華文明。一段時間以來,長江水質受到了嚴重污染,水體遭到了破壞,正如習近平總書記指出的,長江病了,而且病得還不輕。近幾年,生態環境部、中央廣電總臺每年都制作長江生態環境警示片,反映了很多問題,讓人觸目驚心、心情沉重。再不果斷采取行動,沿著老路走下去,必然是“山窮水盡”,影響中華民族的可持續發展。實施好長江保護法,保護好長江母親河,確保一江清水綿延后世、惠澤人民,是我們這代人對子孫后代、對民族未來必須肩負起的歷史責任。

第三,長江保護法對長江經濟帶高質量發展具有重要的引領和促進作用。長江經濟帶覆蓋11個省、直轄市,橫跨東、中、西三大板塊,人口規模和經濟總量占據全國“半壁江山”,生態地位突出,發展潛力巨大。習近平總書記對長江經濟帶寄予厚望,提出使長江經濟帶成為我國生態優先綠色發展主戰場、暢通國內國際雙循環主動脈、引領經濟高質量發展主力軍。實施好長江保護法,就是要走出一條生態優先、綠色發展之路,把長江經濟帶建成生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶和綠色發展示范帶,更好發揮長江經濟帶在踐行新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展中的重要作用。

第四,長江保護法在我國現行法律體系中具有獨特的地位。在流域管理立法方面,現行水法確立了流域管理基本制度,國務院和有關地方依據水法規定在流域立法方面制定了一些行政法規和地方性法規,但針對特定流域的全國性法律,長江保護法是第一部,是在深入研究與長江有關的法律法規和政策文件、研究把握流域立法的特點和長江流域特色的基礎上,超越現有的行政區域管理范圍作出的系統性、針對性的制度規范。長江保護工作涉及面廣、情況復雜、任務艱巨,長江保護法需要統籌協調上中下游之間、中央與地方之間、不同行業之間、不同法律之間的關系,不僅國內沒有先例,與國外相關流域立法也有所不同,立法難度較大,立法成果也來之不易。這一重要的立法成果,對我國開展流域專門立法進行了有益的探索。另一方面,長江保護法專門規定了區域之間協同立法的內容,為長江流域有關地方之間在開展區域協同協作特別是聯合立法方面提供了明確的法律依據。目前,長三角地區在協同促進和保障生態綠色一體化發展示范區建設方面已經作出了探索,云貴川三省也正在推進赤水河流域保護協同立法工作??梢灶A見,長江保護法實施后,將進一步促進相關地方之間的流域區域協同立法,推動解決長期存在的上下游、左右岸、干支流之間和其他區域之間難以協調的老大難問題。

長江保護法于2021年3月1日正式施行。在我國進入新發展階段,開啟全面建設社會主義現代化國家新征程,向第二個百年奮斗目標進軍之際,全國人大常委會審議通過長江保護法,依法維護長江流域乃至國家生態安全,推進長江流域綠色、高質量發展,事關國家經濟社會發展的全局,事關中華民族和子孫后代的長遠利益,意義重大,影響深遠。

二、長江保護法的主要內容

這部法律如何確定調整范圍、設計主要制度規范、解決哪些問題,在立法過程中始終存在較大的分歧。在深入學習習近平總書記的重要指示批示精神和黨中央決策部署的基礎上,立法機關確定了制定長江保護法的指導思想和立法思路??偟囊笫?,深入貫徹落實習近平生態文明思想,將習近平總書記關于長江保護的系列重要講話精神作為根本遵循,堅持生態優先、綠色發展,堅持共抓大保護、不搞大開發;堅持統籌協調、頂層設計、整體推進,增強長江保護的系統性、整體性、協同性,同時,注重科學規劃,針對長江流域的特點和存在的突出問題,采取特別的制度措施,加強長江流域生態環境保護和修復;努力增強法律制度的權威性和可執行性,堅持問題導向、責任導向,明確各方特別是各級政府的職權和責任,強化責任追究制度。

長江保護法分為9章,包括總則、規劃與管控、資源保護、水污染防治、生態環境修復、綠色發展、保障與監督、法律責任、附則,共96條。重點內容包括:

1.明確法律適用范圍

明確法律調整的行為范圍和地域范圍,是立法需要考慮的首要問題之一。從行為上看,是對“保護”作狹義的理解,僅僅規范生態環境保護修復的內容,還是作廣義的理解,把綠色、高質量發展的內容也納入本法的調整范圍?從地域上看,是按照“集水區域”這一專業的自然概念,還是按“行政區域”這一管理上的概念來明確本法的適用范圍?是按照“省級行政區域”,還是按照“地市級”“縣級”“鄉鎮級”來管理?各有各的道理。綜合各方意見,法律規定:一是全面規范與長江流域生態環境保護和綠色發展有關的各類行為,規定在長江流域從事生態環境保護和修復以及各類開發、建設等活動,應當遵守本法。二是根據長江流域的水系分布等自然地理狀況,結合我國行政管理的特點,將本法調整的地域范圍界定為由長江干流、支流和湖泊形成的集水區域所涉及的19個?。ㄗ灾螀^、直轄市)的相關縣級行政區域。

2.建立完善長江保護工作機制

根據流域立法的特點,長江保護法最重要的就是做好統籌協調、系統保護的頂層設計。為此,法律一是規定國家建立長江流域協調機制,統一指導、統籌協調長江保護工作,審議長江保護重大政策、重大規劃,協調跨地區跨部門重大事項,督促檢查長江保護重要工作的落實情況。這一協調機制的確定,既沒有改變推動長江經濟帶發展領導小組的現有協調機制,也沒有改變各部門的既定管理職責。二是按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的要求,建立長江保護工作機制,明確各級政府及其有關部門、各級河湖長的職責分工。三是建立區域協調協作機制,明確長江流域相關地方根據需要在地方性法規和政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面開展協調與協作,切實增強長江保護和發展的系統性、整體性、協同性。四是完善信息共享制度,明確國家長江流域協調機制統籌協調國務院有關部門和長江流域省級人民政府建立健全長江流域信息共享系統。有關方面應當按照規定,共享長江流域生態環境、自然資源以及管理執法等信息。

3.加強資源保護、水污染防治、水生態修復

習近平總書記指出,當前和今后相當長一個時期,要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發。為此,長江保護法通過規定更高的保護標準、更嚴格的保護措施,加強山水林田湖草整體保護、系統修復。一是建立健全長江保護標準體系,明確國務院有關部門和長江流域省級人民政府可以制定更加嚴格的水環境質量標準和水污染物排放標準。二是強化水資源保護,加強飲用水水源保護和防洪減災體系建設,完善水量分配和用水調度制度,保證河湖生態用水需求。同時,對公益林、天然林、基本草原、重要濕地等實行嚴格管理和保護。三是強化水污染防治,嚴格控制總磷排放,加強城鄉污水處理能力建設,強化排污口管理、農業面源污染防治、固體廢棄物處置和水上危險貨物運輸的管理。四是落實黨中央關于長江十年禁漁的決策部署,加強禁捕管理和執法工作。同時,建立長江流域水生生物完整性指數評價體系,加大水生生物保護力度。五是強化生態環境修復,對河湖岸線、森林、草原、濕地、重點湖泊、長江河口、重點庫區消落區等實施生態修復,改善和恢復生態系統的質量和功能。

在這些規定中,特別是第三章“資源保護”和第五章“生態環境修復”中的內容,大部分都與水利系統的職責有關,比如規劃水資源論證、水量分配、生態用水調度、病險水庫除險加固、堤防和蓄滯洪區建設、洪澇災害防御工程標準、水工程聯合調度、河道泥沙觀測和河勢調查、跨流域調水、飲用水水源地保護、地下水資源保護、三峽庫區和丹江口庫區水位調控和水土保持、控制性水工程統一調度、長江河口保護等。其中的許多內容,都是在審議期間,針對普遍反映的長江保護法草案一審稿“水性不足”的問題,根據水利部以及關心水利工作的全國人大常委會委員、人大代表、專家學者以及地方人大的同志的意見增加的。

4.強化規劃與管控,推動長江流域綠色、高質量發展

要實現生態優先、綠色發展,必須堅持把握新發展階段、踐行新發展理念、構建新發展格局。為此,長江保護法準確把握生態環境保護和經濟發展的辯證統一關系,毫不動搖地堅持在發展中保護、在保護中發展,共抓大保護,不搞大開發。專門設立“規劃與管控”和“綠色發展”兩章,一是充分發揮長江流域發展規劃、國土空間規劃,以及水資源規劃、生態環境保護規劃等規劃的引領和約束作用。此外,還在第二十九條特別突出了流域綜合規劃在長江流域水資源保護與利用中的作用。二是通過加強規劃管控和負面清單管理,優化產業布局,調整產業結構,劃定生態保護紅線,倒逼產業轉型升級,破除舊動能、培育新動能,實現長江流域科學、有序、綠色、高質量發展。在這些規劃和管控措施中,重點是河湖岸線、河道采砂、水能資源開發利用管理、航道管理、取用水總量控制等,都與我們水利系統的職責有直接的關系。三是明確推進綠色發展的重點措施。推動重點產業升級改造,對重污染企業實施清潔化改造;協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的實施,促進城鄉融合發展;提升城鄉人居環境質量,建設美麗城鎮和美麗鄉村;推進重點行業和重點用水單位節水技術改造,加強節水型城市和海綿城市建設;對各類開發區開展綠色發展評估;加強長江流域綜合立體交通體系建設,提升長江黃金水道功能等。

5.強化保障與監督,加大處罰力度

為確保長江保護各項工作的順利開展,法律明確規定政府的投入保障義務,鼓勵社會各界廣泛參與,加強考核評價與監督,加大執法力度。一是建立和完善長江流域生態保護補償制度,加大財政轉移支付力度;加大生態環境保護和修復的財政投入;鼓勵社會各方面參與長江保護。在港口、航道和船舶升級改造等方面也規定了很多很實的、具體的扶持措施。二是堅持責任導向,強化考核評價與監督,實行長江流域生態環境保護責任制和考核評價制度;建立長江保護約談制度;要求國務院定期向全國人大常委會報告長江保護工作。三是加強長江保護執法工作,依法查處破壞長江流域自然資源、污染長江流域環境、損害長江流域生態系統等違法行為,并根據需要依法開展聯合執法。四是堅持問題導向,針對長江禁漁、岸線保護、非法采砂等重點問題,在現有相關法律的基礎上補充和細化有關規定,并大幅提高罰款額度,增加處罰方式,切實增強法律制度的權威性和可執行性。比如,關于違反禁漁規定的處罰,按照漁業法第三十八條的規定,使用炸魚、毒魚、電魚等破壞性方式進行捕撈的,違反關于禁漁區、禁漁期的規定進行捕撈的,沒收漁獲物和違法所得,處五萬元以下的罰款;情節嚴重的,沒收漁具,吊銷捕撈許可證;情節特別嚴重的,才“可以”沒收漁船。而長江保護法第八十六條第一款規定,違反長江禁漁規定的,不分情節是否嚴重,直接沒收用于違法活動的漁船、漁具和其他工具,并處一萬元以上五萬元以下罰款;采取電魚、毒魚、炸魚等方式捕撈,或者有其他嚴重情節的,并處五萬元以上五十萬元以下罰款。

此外,長江保護法還對長江流域資源調查與監測預警、防災減災與應急管理、信息共享和公眾參與、長江源頭保護、水生生物保護、港口船舶升級改造、司法服務保障建設、長江文化保護等方面進行了規定。

三、貫徹實施長江保護法需要把握的重點問題

制定出臺長江保護法,標志著長江大保護進入全面依法保護的新階段。我們要充分認識到長江保護的系統性、長期性、艱巨性,久久為功、持之以恒地做好法律的貫徹實施各項工作,共同打好長江保護攻堅戰和持久戰。貫徹實施好長江保護法,需要重點把握以下三個方面:

一是加快推進配套規定的制定、修改工作,確保法律法規和政策措施及時、有效銜接,協調統一。經梳理,長江保護法涉及需要新制定和修改完善的配套法規、規章、規劃、計劃、方案、標準、名錄等30余項,國務院及有關部門和長江流域各地方要對標長江保護法,盡快對法規文件開展全面清理,該制定的制定,該修改的修改,該廢止的廢止,確保符合上位法規定,避免政出多門、相互打架,謹防配套法規“小空子”影響長江保護“大工程”。在1月22日召開的長江保護法實施座談會上,司法部、水利部等國務院有關部門以及有關地方人大的負責同志都提出要加快配套規定的制定修改工作,盡快形成配套制度體系。水利部門要根據長江保護法明確的相關職責,加快健全規劃水資源論證、取用水計量、水資源調度、生態流量監管、河湖長履職等系列配套制度。

二是加強監督檢查和責任追究,保證法律得到有效實施。這部法律規定的很多內容是政府職責,法律能不能有效落實,政府是關鍵。各級政府及有關部門要堅決貫徹落實黨中央關于長江保護的重大決策部署,嚴格執行長江保護法的各項規定,以法律為準繩,針對長江保護的熱點、難點、痛點問題,比如采砂管理、十年禁漁、岸線管控等,加大工作和執法力度,保障法律全面有效實施。法律明確了各方面的權利義務和應當承擔的法律責任,規定得很具體、很嚴格。對于破壞長江自然資源和生態環境的違法行為,設定了警告、罰款、沒收違法所得、責令停產停業、吊銷生產經營許可證等多種處罰方式,罰款額度最高達到500萬元,貨值金額或者銷售價款的20倍,構成犯罪的要依法追究刑事責任。一方面,要進一步加大執法力度,讓敢于挑戰法律權威、敢于破壞長江生態環境者付出沉重代價。另一方面,也要全面落實長江流域生態環境保護責任制和考核評價制度,接受上級政府的考核,并依法定期向人大及其常委會報告。這也是長江保護法的一個亮點。按照全國人大常委會2021年度監督工作的初步安排,今年全國人大常委會將聽取和審議國務院關于長江流域生態環境保護工作情況的報告,督促政府及其有關部門依法履職,做好相關工作。

三是加強宣傳教育和培訓工作,推動形成全社會共同關注和廣泛參與長江保護的良好氛圍。栗戰書委員長在長江保護法實施座談會上強調,各地區各部門各方面要全面準確理解法律的主要內容和重要制度,切實抓好學習宣傳貫徹工作,確保取得最佳的實施效果。各有關方面要認真貫徹落實栗戰書委員長的講話要求,加大對長江保護法的培訓力度,提高各級干部運用法治思維、法治方式推進工作的能力,推進依法行政、依法治理、依法辦事。水利部已經提出在2021年“世界水日”“中國水周”期間要將長江保護法作為主要宣傳內容。各級政府、新聞媒體等要推動長江保護法的普法工作,推動尊法學法守法用法成為習慣和自覺,鼓勵和引導人民群眾拿起法律武器同破壞長江、破壞生態環境的行為作斗爭,發揮廣大人民群眾的積極性、創造性,共同守護好中華民族母親河。


作者:王瑞賀 責任編輯:王盛楠
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